Общините са най-потърпевшата публична институция през периода 2009-2012 г

ИНСТИТУТ ЗА ИКОНОМИЧЕСКИ ИЗСЛЕДВАНИЯ ПРИ БАН

ГОДИШЕН ДОКЛАД 2013
ИКОНОМИЧЕСКО РАЗВИТИЕ И ПОЛИТИКИ В БЪЛГАРИЯ: ОЦЕНКИ И ОЧАКВАНИЯ
Фискален сектор, финансова политика и местно самоуправление

Направеният анализ за състоянието на фискалния сектор и влиянието на държавната финансова политика върху местното самоуправление в контекста на икономическото развитие на България през 2012 г. позволява да се направят следните

Изводи:

1. Фискалният сектор, успешен гарант за финансовата стабилност досега, е поставен под огромен натиск както от страна на населението (за увеличаване на заплати, пенсии и обезщетения), така и от страна на бизнеса (за редукция на данъчно-осигурителната тежест и навременни плащания по програми и държавни поръчки), а също и от Европейския съюз (за спазване на договорите и запазване на финансова стабилност). До голяма степен близкото бъдеще на икономиката и обществото в България зависи от справянето с тези разнопосочни предизвикателства.
2. Увеличените разходи на държавата от края на 2009 г., както и последвалите разходи за покриване на бюджетните дефицити за 2010 и 2011 г., ефективно понижиха нивото на фискалния резерв, който след рекордните 12 млрд. лв. (октомври 2008 г.) намалява, а след 2011 г. вече трайно се стреми към „санитарния“ минимум от 4.5 млрд. лв. Понякога частично спада под него, а в други случай го надвишава, когато служи за временно депо на новоемитиран държавен дълг.
3. Негативните тенденции в динамиката на бюджетното салдо и на фискалния резерв, частично компенсиращи икономическите последици от финансовата криза у нас, се съпътстват с тенденция към повишаване на държавния дълг.
4. Въпреки че равнището му е все още далеч под границата от 60% от БВП, тенденцията се оценява като неблагоприятна, защото това задлъжняване не се свързва нито с отчетлив растеж на БВП, нито с изграждане на структурен и капиталов потенциал, гарантиращ по-значителен растеж в бъдеще.
5. В структурата на разходите на консолидираната фискална програма за миналата година се отличава огромния им дял за социално осигуряване и грижи (43%), който е нараснал в сравнение с този от 2007 г. със значителните 8 процентни пункта. През 2012 г. тези разходи са повече от 2 пъти по-високи от разходите за заплати в държавата и надхвърлят разходите за издръжка повече от 2.5 пъти. Смущаващ е спадът в дела на капиталовите разходи (с – 4 процентни пункта от нивото му в предкризисната 2007 г.), като през 2012 г. те са само 13% от общите разходи на държавата.
6. Положителен факт е задържането на ниско равнище през 2012 г. на относителния дял на субсидиите (4%) и лихвите (2%).
7. Към общите приходи на държавата през 2012 г. правителството допринася с близо 65%, общините – само с 6%, осигуряването – с малко по-малко от 21%, а ЕС – с по-малко от 9%.
8. През 2012 г. правителството реализира само 40% от разходите на държавата, т.е. далеч под половината, въпреки че декларира национална политика, насочена към повишаване на благосъстоянието на гражданите.
9. В структурата на данъчните приходи през 2012 г. относителният дял на косвените данъци (ДДС и акцизи) е около 70%, докато подоходните данъци (върху доходи и печалби) заемат около 24%. За митата и всички други данъци (в т.ч. всички местни) остават 7%. Тази структура е сравнително устойчива за периода след 2007 г.
10. Общините са най-потърпевшата публична институция през периода 2009-2012 г., като основните причини за това са икономическата криза и провежданата държавна финансова политика през този период.
11. Публичните институции на централно и местно равнище не разчетоха правилно първите признаци на кризата през 2008 г., и не реагираха адекватно на влошената икономическа среда.
12. В системата на местни финанси механизмът на разпределение на държавните трансфери поставя общините в неравноправно положение – привилегирова едни общини за сметка на други.
Перспективи
1. Опитът от развитието на българската икономика през последните 15 години показва, че финансовата стабилност е необходимо, но не и достатъчно условие за постигане на икономически растеж и благополучие за хората. Това, че страната попадна във възходящия спекулативен „балон” на световната икономика, довел до финансова криза и мъчителни икономически последици от нея, не означава, че стопански растеж се постига, без провеждане на трудни и целенасочени структурни реформи. Не финансовата стабилност при завидно ниски нива на данъците върху доходите е причина за бедността на хората в България, а това, че мъчително постигнатата стабилност не беше последвана от задължителните структурни реформи, които да създадат благоприятна среда за бизнес и живот.
2. Исканията за „развързване на кесията” на държавата от гледна точка на обедняващите българи са справедливи, но същевременно са пагубни за икономиката и обществото, защото факт е, че „кесията” на държавата е с изчерпан потенциал. Сравненията с далеч по-богатите европейски държави са добри за популистки цели, но по същество са несериозни. На практика фискалният сектор се намира на първото стъпало на гръцкия „ескалатор”, водещ до системен растеж на държавния дълг.
Препоръки за политики
1. Като се отчете фактът, че в България повече от 15 години функционира паричен съвет, чиято стабилност изисква благоразумна фискална политика, изразяваща се в ограничаване на бюджетните дефицити до възможния минимум във времена на криза и генериране на натрупвания от излишъци във времена на подем, може да се твърди, че консервативното управление на бюджетните приходи и разходи и въздържането от излишно задлъжняване на държавата е необходимо условие за гарантиране на цялостната макроикономическа стабилност. В този смисъл е препоръчително бъдещите правителства да се придържат към линията на поведение, следвана малко или много от всички техни предшественици от 1997 г. насам. Само по себе си обаче това не може да доведе до решаване на проблемите на растежа.
2. С оглед постигане на реални ефекти от бюджетните политики, необходимо е провеждане на комплекс от мерки, насочени към драстично повишаване на ефективността на правителствените разходи, като се акцентира преди всичко върху стриктното спазване на принципите на програмно бюджетиране – финансиране срещу постигането на конкретен предварително зададен резултат. Това изисква реформиране из основи на държавната администрация, в т.ч. намаляване на нейната численост за сметка на въвеждане на компонентите на електронното правителство, провеждане на реформи в областта на финансиране на образованието и здравеопазването, постепенно решаване на проблемите с пенсионната система – например, промяна в схемите за ранно пенсиониране, така че пенсията по-реално да отразява приноса на лицето към системата.
3. Изисква се ясно дефиниране на приоритетите на страната, съответно реформа в бюджетната структура, т.е. пренасочване на повече средства към тези желани области на въздействие – например, по отношение на формиране на специални класове човешки капитал – специалисти с инженерно образование, специалисти в точните науки и пр., и постепенно излизане на държавата от дейности, които не генерират достатъчно добавена стойност за обществото, а само изискват финансиране. Например, администрирането на регистрационните и лицензионните режими за определени дейности може да се изнесе към съответните браншови и професионални асоциации).
4. В областта на фискалната политика в средносрочен план е необходимо твърдо отстояване на курса за запазване на фискалната стабилност на държавата.
5. Европейските фондове и програми дават шанс за изграждане на потенциал за икономически растеж, при запазване на балансите в публичните финанси. Въпреки, че за значителното им усвояване е необходима обща политическа воля и мобилизиране на общия административен капацитет на държавата, фискалната политика трябва по-ефективно и активно да координира, насочва и контролира този процес. Вече е натрупан значителен опит в усвояването им и трябва да се излезе от фазата на декларациите и успехите при договарянето и да се премине към реалното им усвояване.
6. Необходимо е да се преразгледа финансирането на общинския сектор и да се подсили с по-солидни собствени източници, като съответно се намали финансовият ангажимент на правителството към него. За дълбочината на този процес е добре да се потърси национален консенсус и той да остане устойчив в дългосрочна перспектива.
7. Нужно е мобилизиране на реална политическа воля за провеждане на безкомпромисна политика за повишаване събираемостта на налозите, с цел включване на всички задължени по тях лица в понасяне на тежестта им.
8. Структурата и икономическите ефекти на подоходните данъци трябва да се подобрят при задържане на размерите и приходите им, с цел стимулиране на реалните инвестиции и бизнеса.
9. Необходимо е мобилизиране на политическа воля за продължаване на реформата в държавната администрация, в т.ч. да се спре с политическите назначения, с цел постигане на по-ниски разходи и увеличаване на ефективността й.
10. Предложенията ни за промени във финансовите отношения на държавата с общините визират необходимостта от усъвършенстване на системата на местни финанси. Това означава да не се допуска балансиране на държавния бюджет за сметка на общинските бюджети. Последните са част от публичните финанси на страната и прехвърлянето на проблеми от централно на местно ниво не означава, че те са решени.
11. Държавата да приеме и да започне да изпълнява програма за децентрализация, като в нея се запишат конкретни цели за постигане, които доближават България до средното равнище за ЕС по следните макропоказатели: дял на общински приходи в БВП; дял на общински разходи в разходите в КФП; дял на общински инвестиции в публичните инвестиции; дял на данъчни приходи, постъпващи в общинските бюджети от всички данъчни приходи в публичния сектор; дял на собствени приходи от всички приходи в общинските бюджети; дял на общински инвестиции във всички разходи на общинските бюджети.
12. Да се предоставят нови източници на собствени приходи, които да намалят зависимостта на общините от държавната финансова подкрепа. Подходящи в случая са приходи от данък върху доходите на физическите лица (ДДФЛ) – чрез преразпределение на средствата в полза на общините, и от поземлената собственост – чрез въвеждане на данък върху обработваемите земи и горите.
13. Държавата да създаде финансови механизми за компенсация на общински приходи, намалели в резултат от независещи от общините фактори.
14. Да се регламентира в трайно законодателство размерът и начинът на разпределение на държавните трансфери; да се преустанови нерегламентираното „раздаване” на средства на общините.
15. Размерът на концесиите да се добавя към местните данъци при определяне на изравнителната субсидия.

Годишният доклад на Института за икономически изследвания при БАН за 2013 г. е разработен от авторски колектив от 9 учени, които изследват икономическата среда за периода 2011-2012 г., основните макроикономически показатели за развитие на България с прогнози до 2015 г., влиянието на държавната финансова политика върху местното самоуправление и реформите в здравната система.
Съдържанието му от 168 стр. е разпределено в 4 глави, с тема на фокус: „Политики в здравеопазването – икономически анализ и оценка” и общи изводи, перспективи за развитие в средносрочен план и препоръки за подходи за въздействие